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刑事被害人救助制度运行的困境与完善的路径
2022/5/18
2009年3月9日中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合相关部门下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，就确立刑事被害人救助制度作出了原则性和授权性规定。但是各地落实刑事被害人救助制度参差不齐，有的地方落实得很好，有的地方在落实的时候还面临各种各样的问题与困惑，因此，正视刑事被害人救助制度面临的困境并探索完善这一制度的路径具有十分重大的理论意义和实践价值。
一、刑事被害人救助制度运行的困境检视
刑事被害人救助制度运行的实际情况如何呢？笔者对A市下辖的11个县区2010年到2016年的实施情况进行调研时发现，刑事被害人救助制度在运行中存在如下几个方面的困境：
（一）制度运行的规范依据不足。2009年中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合相关部门下发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》在位阶上属于一个红头文件，它的效力层次比较低，不属于法律的范畴，其中很多内容要求各地根据实际情况具体规定，而不少地方没有制定相应的红头文件，导致刑事被害人救助制度在部分地区落实没有相应的依据，部分法院、检察院虽然也就刑事被害人救助进行了一些尝试，基本上由法院、检察院自行规定或者与当地民政部门联合规定，对本单位、本部门有指导意义，但是不具有普适性。个别政府制定的《妇女发展规划》规定“建立完善刑事被害人救助制度，对因受犯罪侵害而陷入生活困境的妇女实行国家救助，保障受害妇女的基本生活。”其中，不但救助范围只涉及妇女，而且只是原则性规定，不具有可操作性。
（二）制度实施的目标还不明确。笔者在调研中发现，由于以刑事被害人救助的名义发放资金没有明确的依据，当前部分法院、检察院发放的刑事被害人救助金覆盖面不具有广泛性，多是刑事被害人没有得到民事赔偿，刑事被害人及其亲属采取极端方式上访，影响正常的社会秩序的情况下，出于维护社会稳定的目标发放，主要是针对那些上访老户发放，那些生活极度困难但是没有上访的被害人以及家属得到救助的并不多，当前对刑事被害人救助究竟是维稳的一种方式还是对刑事被害人这个群体的人文关怀呢？在实践中比较模糊，还不够明确。
（三）救助资金的来源严重不足。由于目前关于刑事被害人救助的依据系中央政法委、两高以及相关部委联合发布的一个红头文件，在财税法定制度落实得比较好的地方，刑事被害人救助资金难以纳入年度财政预算，当前各级各部门均没有专门的财政预算资金用于救助刑事被害人，也难以建立起专门的刑事被害人救助基金，各级各部门发放的救助金主要从维稳资金中支付，救助资金来源严重不足。与此形成一个鲜明对照的是，《国家赔偿法》明确规定国家赔偿纳入各级财政预算。在实践中，虽然大多数地方的财政预算中没有国家赔偿这笔资金，但是一旦出现国家赔偿，各地财政还是毫不含糊地从财政中予以支付。如果国家法律明确将刑事被害人救助资金纳入财政预算之中，刑事被害人救助资金不足的问题就可以迎刃而解。
（四）救助对象、标准不统一。究竟对哪些刑事被害人应当进行救助，以及救助的标准如何确定，2009年中央政法委员会牵头并经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合会签的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》授权各地规定，但是很多地方对此没有作出规定，在实际操作中随意性大，特别是那些财政比较紧张的地方，怠于救助的情况比较普遍，就算不得已开展一些救助，形式意义比较明显，救助的额度非常有限，甚至救助一起，一些地方政府的领导就觉得自己是慈悲大发的菩萨，没有认识到对刑事被害人实施救助乃地方政府自身的使命所在、责任所系。
（五）刑事被害人救助机构不明确。现有的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》只是规定了笼统的、模糊的救助机构，并没有具体的救助机构，在实际操作过程中，会出现互相推诿、各自为政，最后无处推脱的部门出面协调救助，案件在哪个部门结案，就由这个部门牵头协调有关部门给予救助。比如一个案件最终是人民法院判决的，一般由人民法院出面协调给予救助；一个案件的犯罪嫌疑人自杀或者长期无法查明、抓获犯罪嫌疑人，案件只有长期挂在公安机关，一般由公安机关出面协调救助；一个案件的被告人在审查起诉阶段死亡，导致案件在审查起诉阶段终结，一般由检察院出面协调救助。
二、刑事被害人救助制度的价值解读
我国建立健全刑事被害人救助制度具有多重价值，具体表现在以下几个方面：
（一）社会主义人文关怀的必然要求。在现实中，刑事案件尤其是造成被害人伤亡的案件中被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况大量存在，有的刑事案件发生后难以查获犯罪嫌疑人或者证据不足无法认定责任者，致使刑事被害人或其近亲属依法要求赔偿经济损失的权利不能实现，被害人及其亲属生活处于极度困难状态，为了体现社会主义人文关怀，国家有必要对刑事被害人这个群体给予民政救助之外的专门救助。
（二）落实国家政策的必然要求。中央政法委、两高以及相关部委联合发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》明确了刑事被害人救助资金由地方各级政府财政部门统筹安排，并要求各地在根据当地经济社会发展状况，自行确定具体救助对象范围、标准。此后，部分省、市出台了地方性法规规范这一制度，比如宁夏自治区人大、无锡市人大都制定了本地的实施办法。为了确保这一政策的落地，国家有必要将刑事被害人救助制度上升到国家法律层面。事实上，只要将这一制度上升到国家法律层面予以规制，当前面临的诸多困境也会得到一定程度的化解。
（三）国家对人民负责的必然要求。刑事犯罪行为侵害的客体是社会主义社会所保护的各种关系，虽然从具体来看针对的被害人，侵害的是被害人合法权利，但是从本职上来看，犯罪行为是对整个社会秩序的破坏，是对国家政权的藐视，对整个社会公共利益的破坏。国家有责任保护每一个公民的基本权利，刑事被害人受到犯罪分子侵犯，从某种意义上说，国家也负有一定的责任，国家对刑事被害人实施救助也体现了国家对人民负责。
（四）维护社会稳定的必然要求。虽然法律规定，被告人有义务赔偿被害人经济损失，但是，实践表明，很多刑事案件的民事赔偿部分因犯罪分子无履行能力而导致无法执行到位，而一些刑事被害人以人民法院执行不力为由持续上访，给社会和谐增添了不稳定因素。通过建立健全刑事被害人救助制度，解决那些因刑事犯罪受到侵害而出现的实际困难，从而有利于维护社会大局稳定。
三、完善刑事被害人救助制度的路径设计
完善刑事被害人救助制度需要坚持问题导向，从当前实践中面临的困境入手，围绕这一制度的价值目标进行制度设计，从而构建具有中国特色的社会主义刑事被害人救助制度。
（一）制定权威的规范性法律文件。由于刑事被害人救助制度涉及到公安机关、人民检察院、人民法院，这一制度由国务院颁布行政法规显然不合适，部委制定规章更不合适，因此建议全国人大将此纳入立法规划，适时颁布《刑事被害人救助法》，同时授权各省人大结合本省实际制定地方性法规在各省组织实施，以体现刑事被害人救助法律文件的权威性、普适性。
（二）明确救助的目标定位。刑事被害人救助制度既不同于国家赔偿法，又不同于民政部门的救助，而是一种特殊的国家救助制度，这一国家救助是为了体现对刑事被害人这个群体的人文关怀，让刑事被害人及其亲属走出因犯罪行为导致的生活极度困难，同时维护社会和谐稳定。
（三）建立纳入财政预算救助基金。只要将刑事被害人救助制度上升到国家法律层面予以规制，救助资金纳入国家财政预算也是顺理成章的事情，在此基础上，建议成立市、县（区）两级刑事被害人救助基金专门账户，每年的市、县（区）财政预算必须将刑事被害人救助金按照本级财政收入一定的比例单列，实行专款专用，救助后的结余资金自动转入下一年度；当某一年度救助资金不足以救助的时候，可以增加财政预算，其资金的使用情况接受同级审计机关的年度审计。
（四）明确刑事被害人救助程序。为了确保刑事被害人救助制度有序运行，充分发挥救助资金的效能，国家有必要明确市、县（区）实行统一的救助范围、救助标准、救助程序；统一被害人救助的启动程序、审查标准和申诉途经，既要防止救助资金的滥发，有要防止救助不到位的情形出现。
（五）设立统一的国家救济机构。由于刑事被害人救助制度涉及公安机关、人民检察院、人民法院等多个部门，结合当前国家政策的原则规定，建立在市、县（区）两级政法委设立刑事被害人救助机构，由同级政法委书记担任救助机构负责人，公安机关、人民检察院、人民法院负责人共同参与，案件在哪一个机关结案就由该机关办理救助的具体事项，是否符合救助条件以及救助金额由国家救助机构统一审批。
（作者单位：湖南省永州市零陵区人民法院 ）
一、刑事被害人救助制度运行的困境检视
刑事被害人救助制度运行的实际情况如何呢？笔者对A市下辖的11个县区2010年到2016年的实施情况进行调研时发现，刑事被害人救助制度在运行中存在如下几个方面的困境：
（一）制度运行的规范依据不足。2009年中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合相关部门下发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》在位阶上属于一个红头文件，它的效力层次比较低，不属于法律的范畴，其中很多内容要求各地根据实际情况具体规定，而不少地方没有制定相应的红头文件，导致刑事被害人救助制度在部分地区落实没有相应的依据，部分法院、检察院虽然也就刑事被害人救助进行了一些尝试，基本上由法院、检察院自行规定或者与当地民政部门联合规定，对本单位、本部门有指导意义，但是不具有普适性。个别政府制定的《妇女发展规划》规定“建立完善刑事被害人救助制度，对因受犯罪侵害而陷入生活困境的妇女实行国家救助，保障受害妇女的基本生活。”其中，不但救助范围只涉及妇女，而且只是原则性规定，不具有可操作性。
（二）制度实施的目标还不明确。笔者在调研中发现，由于以刑事被害人救助的名义发放资金没有明确的依据，当前部分法院、检察院发放的刑事被害人救助金覆盖面不具有广泛性，多是刑事被害人没有得到民事赔偿，刑事被害人及其亲属采取极端方式上访，影响正常的社会秩序的情况下，出于维护社会稳定的目标发放，主要是针对那些上访老户发放，那些生活极度困难但是没有上访的被害人以及家属得到救助的并不多，当前对刑事被害人救助究竟是维稳的一种方式还是对刑事被害人这个群体的人文关怀呢？在实践中比较模糊，还不够明确。
（三）救助资金的来源严重不足。由于目前关于刑事被害人救助的依据系中央政法委、两高以及相关部委联合发布的一个红头文件，在财税法定制度落实得比较好的地方，刑事被害人救助资金难以纳入年度财政预算，当前各级各部门均没有专门的财政预算资金用于救助刑事被害人，也难以建立起专门的刑事被害人救助基金，各级各部门发放的救助金主要从维稳资金中支付，救助资金来源严重不足。与此形成一个鲜明对照的是，《国家赔偿法》明确规定国家赔偿纳入各级财政预算。在实践中，虽然大多数地方的财政预算中没有国家赔偿这笔资金，但是一旦出现国家赔偿，各地财政还是毫不含糊地从财政中予以支付。如果国家法律明确将刑事被害人救助资金纳入财政预算之中，刑事被害人救助资金不足的问题就可以迎刃而解。
（四）救助对象、标准不统一。究竟对哪些刑事被害人应当进行救助，以及救助的标准如何确定，2009年中央政法委员会牵头并经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合会签的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》授权各地规定，但是很多地方对此没有作出规定，在实际操作中随意性大，特别是那些财政比较紧张的地方，怠于救助的情况比较普遍，就算不得已开展一些救助，形式意义比较明显，救助的额度非常有限，甚至救助一起，一些地方政府的领导就觉得自己是慈悲大发的菩萨，没有认识到对刑事被害人实施救助乃地方政府自身的使命所在、责任所系。
（五）刑事被害人救助机构不明确。现有的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》只是规定了笼统的、模糊的救助机构，并没有具体的救助机构，在实际操作过程中，会出现互相推诿、各自为政，最后无处推脱的部门出面协调救助，案件在哪个部门结案，就由这个部门牵头协调有关部门给予救助。比如一个案件最终是人民法院判决的，一般由人民法院出面协调给予救助；一个案件的犯罪嫌疑人自杀或者长期无法查明、抓获犯罪嫌疑人，案件只有长期挂在公安机关，一般由公安机关出面协调救助；一个案件的被告人在审查起诉阶段死亡，导致案件在审查起诉阶段终结，一般由检察院出面协调救助。
二、刑事被害人救助制度的价值解读
我国建立健全刑事被害人救助制度具有多重价值，具体表现在以下几个方面：
（一）社会主义人文关怀的必然要求。在现实中，刑事案件尤其是造成被害人伤亡的案件中被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况大量存在，有的刑事案件发生后难以查获犯罪嫌疑人或者证据不足无法认定责任者，致使刑事被害人或其近亲属依法要求赔偿经济损失的权利不能实现，被害人及其亲属生活处于极度困难状态，为了体现社会主义人文关怀，国家有必要对刑事被害人这个群体给予民政救助之外的专门救助。
（二）落实国家政策的必然要求。中央政法委、两高以及相关部委联合发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》明确了刑事被害人救助资金由地方各级政府财政部门统筹安排，并要求各地在根据当地经济社会发展状况，自行确定具体救助对象范围、标准。此后，部分省、市出台了地方性法规规范这一制度，比如宁夏自治区人大、无锡市人大都制定了本地的实施办法。为了确保这一政策的落地，国家有必要将刑事被害人救助制度上升到国家法律层面。事实上，只要将这一制度上升到国家法律层面予以规制，当前面临的诸多困境也会得到一定程度的化解。
（三）国家对人民负责的必然要求。刑事犯罪行为侵害的客体是社会主义社会所保护的各种关系，虽然从具体来看针对的被害人，侵害的是被害人合法权利，但是从本职上来看，犯罪行为是对整个社会秩序的破坏，是对国家政权的藐视，对整个社会公共利益的破坏。国家有责任保护每一个公民的基本权利，刑事被害人受到犯罪分子侵犯，从某种意义上说，国家也负有一定的责任，国家对刑事被害人实施救助也体现了国家对人民负责。
（四）维护社会稳定的必然要求。虽然法律规定，被告人有义务赔偿被害人经济损失，但是，实践表明，很多刑事案件的民事赔偿部分因犯罪分子无履行能力而导致无法执行到位，而一些刑事被害人以人民法院执行不力为由持续上访，给社会和谐增添了不稳定因素。通过建立健全刑事被害人救助制度，解决那些因刑事犯罪受到侵害而出现的实际困难，从而有利于维护社会大局稳定。
三、完善刑事被害人救助制度的路径设计
完善刑事被害人救助制度需要坚持问题导向，从当前实践中面临的困境入手，围绕这一制度的价值目标进行制度设计，从而构建具有中国特色的社会主义刑事被害人救助制度。
（一）制定权威的规范性法律文件。由于刑事被害人救助制度涉及到公安机关、人民检察院、人民法院，这一制度由国务院颁布行政法规显然不合适，部委制定规章更不合适，因此建议全国人大将此纳入立法规划，适时颁布《刑事被害人救助法》，同时授权各省人大结合本省实际制定地方性法规在各省组织实施，以体现刑事被害人救助法律文件的权威性、普适性。
（二）明确救助的目标定位。刑事被害人救助制度既不同于国家赔偿法，又不同于民政部门的救助，而是一种特殊的国家救助制度，这一国家救助是为了体现对刑事被害人这个群体的人文关怀，让刑事被害人及其亲属走出因犯罪行为导致的生活极度困难，同时维护社会和谐稳定。
（三）建立纳入财政预算救助基金。只要将刑事被害人救助制度上升到国家法律层面予以规制，救助资金纳入国家财政预算也是顺理成章的事情，在此基础上，建议成立市、县（区）两级刑事被害人救助基金专门账户，每年的市、县（区）财政预算必须将刑事被害人救助金按照本级财政收入一定的比例单列，实行专款专用，救助后的结余资金自动转入下一年度；当某一年度救助资金不足以救助的时候，可以增加财政预算，其资金的使用情况接受同级审计机关的年度审计。
（四）明确刑事被害人救助程序。为了确保刑事被害人救助制度有序运行，充分发挥救助资金的效能，国家有必要明确市、县（区）实行统一的救助范围、救助标准、救助程序；统一被害人救助的启动程序、审查标准和申诉途经，既要防止救助资金的滥发，有要防止救助不到位的情形出现。
（五）设立统一的国家救济机构。由于刑事被害人救助制度涉及公安机关、人民检察院、人民法院等多个部门，结合当前国家政策的原则规定，建立在市、县（区）两级政法委设立刑事被害人救助机构，由同级政法委书记担任救助机构负责人，公安机关、人民检察院、人民法院负责人共同参与，案件在哪一个机关结案就由该机关办理救助的具体事项，是否符合救助条件以及救助金额由国家救助机构统一审批。
（作者单位：湖南省永州市零陵区人民法院 ）
